從1921年7月中國(guó)共產(chǎn)黨成立時(shí)起，到1949年10月新中國(guó)成立前，中國(guó)共產(chǎn)黨在極其艱苦的28年革命斗爭(zhēng)歲月里，為了實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立和解放，領(lǐng)導(dǎo)人民帶頭廉潔自律，勤政為民，構(gòu)建了一系列監(jiān)督財(cái)政經(jīng)濟(jì)的審計(jì)制度，確保節(jié)約每個(gè)銅板，保障前線的物資，實(shí)現(xiàn)革命目標(biāo)。那么，這些紅色審計(jì)制度出臺(tái)之后，其運(yùn)行情況如何，在此做一些簡(jiǎn)要考證。

工人運(yùn)動(dòng)時(shí)期審計(jì)制度的運(yùn)行成效

紅色審計(jì)制度的構(gòu)建，起步于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)工人運(yùn)動(dòng)期間。所以，其運(yùn)行情況要從工人運(yùn)動(dòng)審計(jì)制度的執(zhí)行效果說(shuō)起。1922年5月，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，安源路礦工人俱樂(lè)部成立，該俱樂(lè)部?jī)?nèi)設(shè)了具有審計(jì)性質(zhì)的機(jī)關(guān)——經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。“它們的審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)為節(jié)省俱樂(lè)部開(kāi)支，保證俱樂(lè)部組織的鞏固和各項(xiàng)工作的開(kāi)展，發(fā)揮了重要的作用。”史料記載，1923年冬至1924年初，安源路礦工人俱樂(lè)部“經(jīng)濟(jì)委員會(huì)對(duì)合作社過(guò)去賬目進(jìn)行了一次徹底的清查，查出服物股經(jīng)理陳枚生私自挪用公款一千余元”。1924年5月14日《安源地方報(bào)告》對(duì)此做了反思，指出當(dāng)時(shí)“最大的錯(cuò)誤，是服物股經(jīng)理陳枚生欠公款千余元，事前合作社總經(jīng)理及工人職員毫未發(fā)覺(jué)”。學(xué)者研究認(rèn)為，總體上“經(jīng)濟(jì)委員會(huì)成立后，發(fā)揮了應(yīng)有的作用，開(kāi)展了重要的審查活動(dòng)”。經(jīng)濟(jì)委員會(huì)相當(dāng)于今天的審計(jì)機(jī)關(guān)，在當(dāng)時(shí)審查工運(yùn)組織的賬目收支，確保工運(yùn)組織的廉潔，為實(shí)現(xiàn)工運(yùn)目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。

隨后，省港罷工委員會(huì)所設(shè)立的審計(jì)局，以及制定的《審計(jì)局組織法》在保障大罷工順利舉行的過(guò)程中發(fā)揮了積極作用。根據(jù)史料記載，“此次罷工，各部辦事職員，奉公守法，辦事勤能者固多，而營(yíng)私舞弊、濫用職權(quán)者亦有”。根據(jù)省港罷工工人代表大會(huì)決議案的統(tǒng)計(jì)，通過(guò)整飭紀(jì)律，“撤革職員，查辦或懲戒舞弊者四十六案；規(guī)定職務(wù)及防范舞弊三十一案”。學(xué)者指出，“在短短的時(shí)間里，審計(jì)局的工作是卓有成效的。……審計(jì)實(shí)績(jī)已充分表明，中國(guó)共產(chǎn)黨自從事審計(jì)工作開(kāi)始，就有了良好的開(kāi)端，已初具規(guī)模和系統(tǒng)，并發(fā)揮了應(yīng)有的作用”，審計(jì)效果可見(jiàn)一斑。

簡(jiǎn)言之，中國(guó)共產(chǎn)黨成立之初，投入領(lǐng)導(dǎo)工人運(yùn)動(dòng)事業(yè)，所建立的審計(jì)機(jī)構(gòu)及審計(jì)制度，為確保工人運(yùn)動(dòng)的勝利打下了物質(zhì)財(cái)力基礎(chǔ)。但是，由于此時(shí)的審計(jì)制度處于初創(chuàng)時(shí)期，基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)驗(yàn)不足，人員素質(zhì)有限，以及審計(jì)制度本身的不足，給實(shí)踐運(yùn)行帶來(lái)一定問(wèn)題。

蘇維埃政權(quán)時(shí)期審計(jì)法制的運(yùn)行變化

在1927年四一二反革命政變之后白色恐怖籠罩的惡劣環(huán)境之下，物資極端匱乏，“各級(jí)蘇維埃政府先后建立了各種形式的審計(jì)機(jī)構(gòu)，制定了審計(jì)規(guī)章制度，開(kāi)展了審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)”。審計(jì)制度在實(shí)踐中發(fā)揮了一定作用，具體的審計(jì)執(zhí)法效果也經(jīng)受了考驗(yàn)。

首先，在“財(cái)審合一”體制下，一些根據(jù)地以“通令”的形式對(duì)財(cái)政開(kāi)支做了嚴(yán)格規(guī)定。如1931年8月1日鄂豫皖區(qū)蘇維埃政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)發(fā)出第一號(hào)通令，要求“一切財(cái)政事項(xiàng)必須統(tǒng)一在財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，反對(duì)各自為政的現(xiàn)象，沒(méi)有法令上的規(guī)定，財(cái)委會(huì)的委托，個(gè)人或組織不得隨時(shí)開(kāi)支或取款領(lǐng)款”。1932年2月，人民委員會(huì)命令各級(jí)政府“切實(shí)執(zhí)行工作檢查”，該號(hào)召實(shí)為中央的命令，因此“各蘇區(qū)都進(jìn)行了財(cái)政檢查和整頓”。經(jīng)過(guò)審計(jì)，發(fā)現(xiàn)了大量問(wèn)題。如當(dāng)時(shí)的中央印刷廠，他們的賬簿極不完全，用錢沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)人不了解整個(gè)生產(chǎn)情形及每個(gè)生產(chǎn)品的成本，因而不知道哪些是浪費(fèi)，哪些人是多余，所謂生產(chǎn)計(jì)劃，勞動(dòng)紀(jì)律，節(jié)省運(yùn)動(dòng)，都提不出具體辦法來(lái)。還有中央造幣廠，也只有支付的預(yù)算，沒(méi)有每月生產(chǎn)品的數(shù)字，對(duì)于國(guó)幣的鑄費(fèi)多少、合算不合算，廠長(zhǎng)全都不曉。這里，審計(jì)工作不僅“審賬”還“審官”，審計(jì)職能在一定程度上得以發(fā)揮。

對(duì)于其他屬于大型企業(yè)的審計(jì)也不例外，有成績(jī)，也有不足。如郵政總局，“郵局自一九三二年建立了會(huì)計(jì)制度，一九三三年成立各級(jí)經(jīng)濟(jì)審查委員會(huì)及節(jié)省運(yùn)動(dòng)委員會(huì)，并開(kāi)始了反貪污浪費(fèi)斗爭(zhēng)，這不能不說(shuō)是有相當(dāng)?shù)某煽?jī)。但實(shí)際上據(jù)我們派去的突擊隊(duì)的報(bào)告，這一成績(jī)，只在當(dāng)時(shí)某一種運(yùn)動(dòng)刺激之下，就興奮了一下子，未有在積極方面建立的經(jīng)常的工作……”也就是說(shuō)，在一些單位，審計(jì)制度的執(zhí)行不具有可持續(xù)性。另?yè)?jù)當(dāng)時(shí)的《紅色中華》記載 ：“縣審計(jì)委員會(huì)雖然成立并開(kāi)始了查賬工作，且各區(qū)都有經(jīng)濟(jì)審查委員會(huì)的組織，但在審核預(yù)算上，深入節(jié)省運(yùn)動(dòng)上，起的積極作用還很小。”制度執(zhí)行不力，由此可見(jiàn)一斑。

簡(jiǎn)言之，蘇維埃政權(quán)由于“財(cái)審合一”體制，加上特殊的戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境，審計(jì)職能發(fā)揮的力度有限，且在當(dāng)時(shí)的相關(guān)總結(jié)和報(bào)告里做了例舉和闡述。此處可以證明，一項(xiàng)制度的執(zhí)行，需要多方面的支持和配合。

其次，在財(cái)審分離后，中央審計(jì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)制度的執(zhí)行，開(kāi)展審計(jì)工作。1933年9月，中央人民委員會(huì)開(kāi)展了機(jī)構(gòu)調(diào)整，決定成立中央審計(jì)委員會(huì)，“審計(jì)委員會(huì)隸屬于中央人民委員會(huì)，獨(dú)立于財(cái)政部門，專司審計(jì)職能。中央審計(jì)委員會(huì)的成立，使審計(jì)職能從財(cái)政管理機(jī)關(guān)中獨(dú)立出來(lái)，表明審計(jì)監(jiān)督制度發(fā)生了新變化”。審計(jì)也取得了明顯效果，根據(jù)現(xiàn)有資料記載：“中央審計(jì)委員會(huì)及其分會(huì)在成立不到一年的時(shí)間里，就先后開(kāi)展了對(duì)中央政府各廳、部及瑞金直屬縣、粵贛省蘇維埃預(yù)算的審計(jì)、中央印刷廠等5家廠、局經(jīng)濟(jì)技術(shù)狀況的審計(jì)、互濟(jì)會(huì)反帝擁蘇同盟財(cái)政收支情況的檢查和蘇區(qū)四個(gè)月節(jié)省運(yùn)動(dòng)的專項(xiàng)檢查等多項(xiàng)審計(jì)活動(dòng)。直到1934年9月11日，中央紅軍撤離根據(jù)地的前夕，中央審計(jì)委員會(huì)仍堅(jiān)守崗位，向中央執(zhí)行委員會(huì)提交了最后一份審計(jì)報(bào)告。”

到1934年10月，第五次反圍剿失敗，紅軍主力撤離中央革命根據(jù)地，蘇區(qū)的各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)也被迫停止工作。“第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，江西蘇區(qū)的審計(jì)工作，為整頓蘇區(qū)財(cái)政秩序，鞏固紅色政權(quán)，節(jié)約財(cái)力物力，支援革命戰(zhàn)爭(zhēng)做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，同時(shí)為新中國(guó)社會(huì)主義審計(jì)事業(yè)的建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)”。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨在蘇維埃政權(quán)時(shí)期所開(kāi)展的審計(jì)執(zhí)法，其效果也是非常明顯的。

蘇維埃政權(quán)審計(jì)制度里最有特色的是審計(jì)委員會(huì)，至少具有兩點(diǎn)優(yōu)點(diǎn)：一是便于配置較高職位的同志參與對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)；二是在具體審計(jì)工作機(jī)構(gòu)之上設(shè)這樣高一層次的組織，有利于加強(qiáng)集體領(lǐng)導(dǎo)和對(duì)重大審計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行有效管理和決策。

當(dāng)然，財(cái)審分離后的審計(jì)制度執(zhí)行并非十全十美，也存在一定的問(wèn)題。如 1934年3月，中央審計(jì)委員會(huì)在審核粵贛省三月份預(yù)算的總結(jié)里指出 ：“省審計(jì)委員會(huì)雖然建立起來(lái)了，還未有根據(jù)地方蘇維埃組織法和中央審計(jì)條例，真正的工作起來(lái)，對(duì)于這次預(yù)算是未有盡到他的作用的。”可見(jiàn)，審計(jì)制度的執(zhí)行力有限。

陜甘寧邊區(qū)時(shí)期審計(jì)制度的運(yùn)行特色

陜甘寧邊區(qū)審計(jì)機(jī)構(gòu)自1937年設(shè)立，雖然幾經(jīng)變化，但這項(xiàng)工作一直延續(xù)到 1950年元月初邊區(qū)政府撤銷，前后存續(xù)了13年之久，為陜甘寧邊區(qū)政府做出了巨大貢獻(xiàn)。陜甘寧邊區(qū)政府及地方政府制定了很多審計(jì)法規(guī)與制度，這些制度的執(zhí)行有如下特色，值得關(guān)注。

第一，以專門制度的形式執(zhí)行陜甘寧邊區(qū)審計(jì)制度。在陜甘寧邊區(qū)審計(jì)制度頒布后不久，各地相應(yīng)出臺(tái)了地方審計(jì)制度，就是結(jié)合地方具體實(shí)際，以制度的形式細(xì)化落實(shí)陜甘寧邊區(qū)審計(jì)制度的表現(xiàn)。前文所述的邊區(qū)若干地方性審計(jì)制度，大多是落實(shí)陜甘寧邊區(qū)審計(jì)制度的舉措。當(dāng)然，還有以實(shí)施方案等更為正規(guī)的形式，執(zhí)行上級(jí)政策法規(guī)。1949年4月18日，《陜甘寧邊區(qū)審計(jì)處（第二科）審計(jì)施行細(xì)則（草案）》就是典型代表。該施行細(xì)則草案是針對(duì)《陜甘寧邊區(qū)暫行審計(jì)條例》所制定的執(zhí)行措施，主要包括審核原則9條、審核種類3條、審核程序9條、審核要點(diǎn)6條等。其中，對(duì)審計(jì)人員的要求——“審計(jì)工作處理之優(yōu)良，每一審核員須遵守下列四點(diǎn)：一、辦事盡量迅速。二、工作絕對(duì)精確。三、態(tài)度力求公正。四、立場(chǎng)務(wù)必堅(jiān)定”，值得當(dāng)下借鑒。因?yàn)閷徲?jì)制度最終要靠審計(jì)人員去執(zhí)行，公正態(tài)度、責(zé)任心和效率是確保執(zhí)行力的關(guān)鍵。類似的施行細(xì)則還有，繼1949年3月《華北區(qū)暫行審計(jì)規(guī) 程》頒布之后，《華北區(qū)暫行審計(jì)規(guī)程施行細(xì)則》（草案）于5月份作為執(zhí)行制度予以落實(shí)。

第二，在審計(jì)制度的文本中強(qiáng)調(diào)執(zhí)行問(wèn)題。通過(guò)考證發(fā)現(xiàn)，部分地方邊區(qū)政府的審計(jì)制度已將執(zhí)行方法明確規(guī)定在制度文本中。如1941年4月7日《華中軍分區(qū)關(guān)于設(shè)立審計(jì)、保健委員會(huì)的通知》第一條第二款規(guī)定：“各級(jí)審計(jì)委員會(huì)應(yīng)有專門可靠查賬人員負(fù)責(zé)按月審計(jì)，終結(jié)一次，按級(jí)負(fù)責(zé)并對(duì)上級(jí)報(bào)告一次。”以此確立了專人、按時(shí)、按級(jí)負(fù)責(zé)的執(zhí)行機(jī)制。又如1946年3月20日頒行的《太岳第四專署一九四六年審計(jì)制度》第五條第四、五款規(guī)定，“嚴(yán)格執(zhí)行制度，精密細(xì)致地檢查與防止貪污浪費(fèi)，注重節(jié)約，但不是個(gè)管家婆子。對(duì)制度的規(guī)定與執(zhí)行，多作宣傳，多征求各方面的意見(jiàn)，通過(guò)大量的思想工作，動(dòng)員大家來(lái)嚴(yán)格執(zhí)行制度”，即通過(guò)精密細(xì)致的檢查以及宣傳思想工作，提升執(zhí)行的效果。而1946年5月1日發(fā)布的《晉察冀邊區(qū)審計(jì)委員會(huì)通知》，其副標(biāo)題就是“嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)決算制度”，指出“自審計(jì)制度建立以來(lái)，一般機(jī)關(guān)執(zhí)行尚好。但個(gè)別機(jī)關(guān)還有‘先斬后奏’自行開(kāi)支……希各機(jī)關(guān)軍隊(duì)團(tuán)體遵照?qǐng)?zhí)行”。由此可見(jiàn)，審計(jì)制度在實(shí)踐中的運(yùn)行情況不盡人意，需要依法強(qiáng)化。

第三，號(hào)召民眾養(yǎng)成勤儉節(jié)約的好習(xí)慣。1937年2月《蘇維埃政府關(guān)于財(cái)政措施的新規(guī)定》第一條即規(guī)定：“1. 保持蘇維埃紅軍刻苦節(jié)約的傳統(tǒng)作風(fēng)，防止浪費(fèi)腐化的習(xí)氣侵人；2. 在可能限度內(nèi)普遍改善機(jī)關(guān)部隊(duì)人員的生活；3 . 逐漸減少浪費(fèi)的支出，增多建設(shè)的支出。”這三點(diǎn)要求歸納起來(lái)，就是號(hào)召軍人以及機(jī)關(guān)人員帶頭勤儉節(jié)約，艱苦樸素，減少開(kāi)支，確保戰(zhàn)爭(zhēng)供給。此外，類似的要求，幾乎在每一部審計(jì)法規(guī)的開(kāi)篇條文里都提到。由于認(rèn)真貫徹執(zhí)行了一系列方針政策，“1942年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，收入超預(yù)算3倍，支出超預(yù)算2倍，收支相抵尚有一定結(jié)余”。毫無(wú)疑問(wèn)，審計(jì)制度的真正執(zhí)行，在于使民眾養(yǎng)成勤儉節(jié)約的好習(xí)慣，自覺(jué)抵制貪污浪費(fèi)行為。

第四，法規(guī)草案制定得較多，落地執(zhí)行相對(duì)滯后。在法規(guī)草案制定上，僅就審計(jì)機(jī)構(gòu)而言，1940年《審計(jì)制度示范》確定審計(jì)處作為審計(jì)機(jī)構(gòu)，1948年10月頒布的《陜甘寧晉綏邊區(qū)暫行審計(jì)條例》將財(cái)委會(huì)作為邊區(qū)審計(jì)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，財(cái)委會(huì)下設(shè)審計(jì)處，作為日常辦事機(jī)構(gòu)。但在實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)構(gòu)一直未正式建立，而審計(jì)處與財(cái)政廳的分工不明，工作不暢，需要協(xié)調(diào)。于是，1948年11月，專門就兩個(gè)部門的分工而制定的法規(guī)——《關(guān)于審計(jì)工作關(guān)系的暫行辦法》出臺(tái)，同時(shí)也意味著從當(dāng)年的11月1日起，審計(jì)處與財(cái)政廳合署辦公，這種審計(jì)體制一直延續(xù)到中華人民共和國(guó)成立以后。

第五，及時(shí)解決執(zhí)行中存在的問(wèn)題。根據(jù)審計(jì)工作人員常廷襄的回憶：“在去年（1945年）的執(zhí)行過(guò)程中，出現(xiàn)很多問(wèn)題。對(duì)不執(zhí)行制度的縣份，要積極提高干部對(duì)制度的重視觀念。認(rèn)識(shí)制度的重要性，逐漸走向能執(zhí)行制度的軌道。”要求從思想上提升對(duì)執(zhí)行的認(rèn)識(shí)，從而指導(dǎo)行動(dòng)。但這一時(shí)期，審計(jì)機(jī)構(gòu)的撤建反復(fù)無(wú)常，嚴(yán)重影響了審計(jì)制度的執(zhí)行力。

當(dāng)然，審計(jì)制度的實(shí)踐效能是明顯的。如1943年1月30 日完成 的《一年來(lái)太岳區(qū)財(cái)政工作》總結(jié)指出，“健全了審計(jì)制度，加強(qiáng)了各級(jí)審計(jì)權(quán)限，適應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境，發(fā)揮審核效能……”1944年1月15日，雷明同志在財(cái)政科長(zhǎng)聯(lián)系會(huì)議上的發(fā)言《轉(zhuǎn)變我們的審計(jì)工作作風(fēng)》中指出 ：“我們審計(jì)工作，三年以來(lái)，建立了預(yù)決算制度、票證審計(jì)制度，開(kāi)始注意了公物、被服登記。這些制度的實(shí)施，使我們財(cái)政工作逐漸走上了正規(guī)化的道路，這是成績(jī)。”同時(shí)要求，“審計(jì)工作者要堅(jiān)決站定維護(hù)制度立場(chǎng)，來(lái)徹底轉(zhuǎn)變我們工作作風(fēng)。”不可否認(rèn)，邊區(qū)審計(jì)制度的執(zhí)行是有一定效果的。

綜上，中國(guó)共產(chǎn)黨自建立之初，在領(lǐng)導(dǎo)工人運(yùn)動(dòng)的過(guò)程中，不僅開(kāi)啟了審計(jì)制度創(chuàng)建的歷史，也拉開(kāi)了依法審計(jì)、加強(qiáng)預(yù)決算的序幕。在后來(lái)的蘇維埃政權(quán)和陜甘寧邊區(qū)等不同歷史時(shí)期，為鞏固蘇區(qū)政權(quán)和實(shí)現(xiàn)民族解放事業(yè)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民軍隊(duì)排除萬(wàn)難，不僅建立了較為完備的審計(jì)制度體系，而且在實(shí)踐中有效運(yùn)行，取得一定效果，具有一些特色，值得借鑒。（作者單位系南京審計(jì)大學(xué)法學(xué)院）

本文系南京審計(jì)大學(xué)重大項(xiàng)目“中國(guó)審計(jì)史料的收集、整理與研究”（NSZD201730）階段性成果。

來(lái)源：《審計(jì)觀察》雜志2021年第10期